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《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)于2003年5月在日内瓦召开的第56届世界卫生大会上获得通过,2005年2月正式生效。它是由世界卫生组织主持达成的第一个具有法律约束力的国际公共卫生条约。目前,世卫组织194个成员中的180个已经批准加入《公约》,覆盖全球90%以上的人口。本刊摘编刊发《2016年世界控烟履约进展报告》,以飨读者。

  2016年世界控烟履约进展报告

责任:金太阳.娱乐币 作者:姜泓海 林铮铃 鲁菲/文  来源: 《中国烟草》 2017年第9期 总第598期 第50-54页 2017-05-01
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《公约》总体履约进展情况

《公约》缔结情况。2015年、2016年,没有新的国家批准加入《公约》。缔约方总数仍为180个。截至2016年年底,美国、瑞士、阿根廷、古巴、摩洛哥、莫桑比克、海地等7个国家已经签署但尚未正式批准《公约》。印度尼西亚、马拉维、摩纳哥、索马里、南苏丹、安道尔、多米尼加共和国和厄立特里亚等8个世卫组织成员国既未签署也未加入《公约》。

《消除烟草制品非法贸易议定书》签署和批准情况。《消除烟草制品非法贸易议定书》(以下简称《议定书》)是继《公约》之后烟草控制领域的第二份国际法律文书,旨在落实《公约》第15条关于消除烟草制品非法贸易的规定。截至2016年年底,全球有54个国家或国际组织签署《议定书》,包括欧盟、中国、英国、德国、法国、韩国和挪威等。有25个国家或国际组织批准了《议定书》,包括欧盟、法国和西班牙等。《议定书》将在第40个缔约方批准后的第90天生效。

“一般义务”条款履约进展

烟草控制战略、计划或规划。根据世卫组织2016年统计数据显示,97个缔约方报告已制定并提交国家多部门综合烟草控制战略、计划或规划,比2014年的67%高出6个百分点。大多数缔约方报告称自上个报告周期以来,都已制定和实施新的战略或规划。其中,25个缔约方报告制定了全新的国家烟草控制规划或策略。

烟草控制法律制修订情况。虽然一些缔约方报告在制定新的烟草控制战略和法律及建立协调机制方面取得进展,但仍然有36个缔约方尚未通过或加强烟草控制法律。9个缔约方报告通过烟草控制法案有延迟,有的延迟甚至超过5年。欧盟2014年新修订的《烟草产品指令》于2016年5月20日起在其28个成员国中全面实施。瑞典为了加强购烟的年龄限制,修订烟草控制法规,规定市民有权监督零售网点是否遵守烟草和非处方医疗尼古丁制品销售的规定。南非卫生部长6月宣布一系列严格的禁烟措施,这些措施包含采用“素包装”。俄罗斯正在制订2016~2020年降低烟草消费的新对策。新对策将分阶段出台,包括提高烟草消费税、禁止烟草使用添加剂、采用“素包装”、在城市中严格限制吸烟区及严格控制电子烟等。

“减少烟草需求的价格和税收措施”条款履约进展

世卫组织认为,提高烟草税收与价格,是一种有效的烟草控制措施。如果各缔约方充分、系统地实施《公约》第6条要求,将有助于实现多项可持续发展目标。

税收制度基础数据。截至2016年年底,约100个缔约方制定了有助于促进减少烟草消费的烟草制品税收政策以及适用的价格政策。117个缔约方对卷烟征收某种形式的消费税。81个缔约方提供了税率(税收占最畅销卷烟品牌零售价格的百分比)。25个缔约方还设定了其他更为复杂的税收制度(详见图1)。

税收和价格。2016年统计数据显示,自2014年以来,约54个缔约方提高了烟草制品的税率。其中,欧洲、西太平洋地区和美洲地区的缔约方在此方面较为积极。非洲、东地中海、东南亚地区的缔约方举措相对薄弱,2年来没有政策变动的比例相对较大。还有一些正在加入欧盟的缔约方将税率进行了调整,以与欧盟税收政策和税率保持一致。部分缔约方还对其税收制度进行了积极调整,包括增减税收种类、禁止或限制向国际旅行者销售、进口免除国内税和关税的烟草制品等。

“防止接触烟草烟雾”条款履约进展

《公约》要求在室内工作场所、公共交通工具和室内公共场所防止接触烟草烟雾,并建议在“适当时”将禁烟范围扩大到其他公共场所。2014年以来,各缔约方在此方面的举措主要是进一步夯实现有法律法规基础、监督执行并适时强化已有无烟政策以及通过新的法律法规等。

无烟政策。截至2016年年底, 123个缔约方制定并实施了具有不同法律效力的公共场所禁烟规定。99个缔约方建立了相应的执法机制。绝大多数缔约方实现了在飞机、医疗场所和地面公共交通工具内完全禁烟。50多个缔约方要求在私人工作场所、餐厅、酒馆、酒吧或夜总会完全禁烟。17个缔约方要求在私人车辆里完全禁烟,仅8个缔约方实现室内工作场所、公共交通工具和室内公共场所完全禁烟,3个缔约方在有禁烟令的所有地点限制使用电子烟,9个缔约方没有无烟政策或只有部分公共场所禁烟。

防止接触烟草烟雾。2016年,加拿大魁北克省通过新法令,要求在露台、汽车内、16岁以下的人群、住宅公共区域、操场、野营地、体育场所、托儿所附近、幼儿园、小学和中学等教育场所附近全面禁烟。同时餐厅和酒吧等的户外区域全面禁烟。韩国首尔市从5月1日起,将禁烟区范围扩大至所有地铁站出入口半径10米内区域。新加坡公共场所禁烟范围进一步扩大,从6月1日起,公众将不能在全岛17个蓄水池和超过400个公园吸烟。柬埔寨通过一个次级法令,禁止在封闭的公共场所吸烟和使用烟草。罗马尼亚《封闭公共场所禁止吸烟法》从3月17日开始生效。法规规定,禁止吸烟区域包括:公共场所、劳动场所、卫生、教育、文化艺术机构、体育运动娱乐、儿童保护和援助单位、公共交通工具以及封闭的阳台等。但监狱和国际机场的专门吸烟场所不适用该法。

“烟草制品的包装和标签”条款履约进展

包装与标签。2015~2016年,更多缔约方聚焦提升卷烟包装警示作用,进一步增大警语面积,开始使用图形警语。截至2016年年底,卷烟包装使用图形警语的缔约方数量为92个。

烟草素包装政策。澳大利亚《2011年烟草素包装法》于2012年12月1日起生效。素包装政策(又译为“平装政策”)要求烟草制品使用统一的长方形翻盖硬盒,包装上的图片和文字健康警语面积应当占据烟盒正面的75%和背面的90%,警语区域底色为无光泽深橄榄棕色,内衬纸也使用深橄榄棕色,并在烟盒指定的位置用指定的字体和格式印刷品牌名称和规格。禁止使用任何企业标识和产品商标,禁止在烟支上印刷任何品牌名称和图形设计等。该法案一公布即引发了诸多争议,洪都拉斯、多米尼加、古巴、印尼在世界贸易组织(WTO)起诉澳大利亚烟草素包装措施。诉讼案原定于2016年中作出判决,但是由于案件的复杂性,目前该案还处于密集审理过程中。

在澳大利亚素包装法案遭受质疑的同时,也在全球产生了素包装政策的骨牌效应,越来越多的缔约方开始认同或尝试实施这一政策。截至目前,法国、匈牙利、爱尔兰和英国已通过素包装立法。比利时、加拿大、芬兰、新西兰、挪威、新加坡、斯洛文尼亚、南非、瑞典和欧盟(各国可在自愿基础上)开始加速推进素包装立法进程。

“烟草广告、促销和赞助”条款履约进展

《公约》第13条要求广泛禁止烟草广告、促销和赞助。越来越多的缔约方出台更加严格的控烟法案,禁止或限制烟草生产企业及销售企业发布各种形式的烟草广告,并对其促销及赞助活动也进行了严格的限制。2016年统计数据显示, 96个缔约方对烟草广告、促销和赞助实现广泛禁止。其中,各缔约方禁止性规定最常见的涵盖领域为烟草赞助、植入式广告和媒体中的烟草使用描述等。35个缔约方没有实施全面禁止烟草广告、促销和赞助。其中,6个缔约方因本国宪法或宪法原则而不能做到广泛禁止(详见图2)。

“烟草制品非法贸易”条款履约进展

近年来,随着越来越多的国家签署、批准《议定书》,更多缔约方不断加大力度打击烟草制品非法贸易。2016年统计数据显示,96个缔约方已制定打击烟草制品非法贸易的法律。除建立许可证制度、促进协作和要求清晰可见的标记外,根据该条款实施的所有措施与2014年相比均有明显进展,其中研究、推进烟草制品跟踪和追溯系统的缔约方数量大幅增加。

马来西亚从2016年10月1日起,要求所有本地烟草厂商改用新印花税,违例者将依国产税第74条被控。这项措施是为打击走私烟猖獗行为,以维护国家税收利益。欧盟和白俄罗斯达成一项协议,拟召开检测和打击烟草走私渠道工作会议,并加大合作共同打击烟草制品走私。俄罗斯为遏制境内卷烟非法贸易,建立起烟草制品追踪系统。该系统要求每个卷烟包装盒上都附有无线射频识别标签。瑞典各地政府要求修改烟草法规,推行烟草销售许可证来阻止贩卖走私烟。法国将打击烟草制品非法贸易纳入“2014~2019年国家烟草控制计划”。英国就如何实施烟草制造设备许可证制度与是否在烟草供应链上实行许可证制度等问题进行公众咨询。

“向未成年人销售和由未成年人销售”条款履约进展

总体而言,2016年虽然各缔约方在禁止向未成年人销售和由未成年人销售烟草制品方面,尤其是在更积极执行限制年龄要求、禁止销售小包装卷烟和禁止自动卷烟售货机等方面取得进展,但是总体的执行情况略逊于2014年。2016年统计数据显示,115个缔约方明确禁止向未成年人销售烟草制品。95个缔约方明确禁止由未成年人销售烟草制品以及分支或小包装销售卷烟。80个缔约方禁止生产和销售对未成年人具有吸引力的烟草制品形状的糖果、点心、玩具等物品。90个缔约方规定烟草制品销售者在不确定情况下,可以要求购买者提供适当证据证明已达到法定年龄。各缔约方允许购买烟草制品的最低法定年龄也各有不同,一般从14岁至22岁不等,平均年龄为19岁。

“对经济上切实可行的替代活动提供支持”条款履约进展

2016年数据显示,64个缔约方境内有烟草种植,部分缔约方在烟草种植、生产和推广可行的替代措施方面采取了一定的措施。一些缔约方认识到向烟草种植者提供替代活动的重要性,如由其他作物替代烟草、为替代计划提供激励措施(如补助等),以及为烟草种植者创造其他就业机会。

“责任”条款履约进展

就刑事责任而言,76个缔约方在其控烟立法中制定了刑事责任。42个缔约方在控烟立法以外作了类似规定。就民事责任而言,58个缔约方现有法律中有适用于烟草控制措施的一般民事责任,明确对烟草不利健康的影响和/或报销的医疗、社会或其他相关成本提供补偿。2016年4月22日,韩国国民健康保险公司就国家和国民因吸烟问题而遭受损失向菲莫国际、英美烟草和韩国KT&G三家烟草公司提起寻求537亿韩元(约合人民币3亿元)的赔偿诉讼展开第8次辩论,此次辩论的焦点是吸烟的上瘾性问题。韩国此前出现过4起有关吸烟的诉讼,都是吸烟受害者及其家人要求对方赔偿损失。除了1例高等法院未作出判决外,3例均以原告(吸烟者)败诉告终。虽然一直以来,医学界不停地发布有关吸烟过多会诱发癌症的研究结果和数据,但是,法院仍然要求原告方提出明确证据来证明吸烟的上瘾性及吸烟与患各种癌症的几率关系的具体数值。

“财政资源”条款履约进展

财政资源在实现《公约》目标方面发挥着重要作用。根据2016年的数据显示,27个缔约方鼓励本国所参与的有关区域和国际政府间组织以及金融和发展机构为发展中国家缔约方和经济转轨国家缔约方提供财政援助以支持其履行公约义务。除各国政府、世卫组织和公约秘书处为许多发展中缔约方和经济转轨缔约方的履约工作提供资金外,近年来,一些非政府组织也提供了大量的经费在世界各国开展控烟工作。

关于“新型烟草制品”的监管进展

目前,全球大部分缔约方国内市场都存在无烟烟草制品水烟及电子尼古丁传送系统(电子烟)和电子非尼古丁传送系统。2016年许多缔约方加强了对新型烟草制品的调查和监管政策研究无烟烟草制品。各缔约方针对无烟烟草制品(包括嚼烟和鼻烟等)的监管政策不尽相同。欧盟大部分国家、澳大利亚、巴林、伊朗和新西兰禁止生产和销售无烟烟草制品。

水烟。一些缔约方特别指出,水烟虽然在其国家是非法产品,但是市场上仍然存在从黑市购买或私人携带的水烟。东地中海地区的水烟市场正快速扩张,有水果水烟和电子水烟等。挪威和毛里求斯禁售水烟。

电子尼古丁传送系统和电子非尼古丁传送系统。针对电子尼古丁传送系统(电子烟)/电子非尼古丁传送系统产品的多样性以及不断进化的产品种类,各缔约方采取不同措施进行监管,如对其进行全面禁止或视同烟草制品、食品、药品或一般消费品进行监管。68个国家已经制定了规范电子烟的有关法律法规,包括购买的最低年龄、广告促销和赞助、包装(儿童安全包装、健康警告标签和商标)、产品监管(尼古丁含量/浓度、安全/卫生、成分/口味)、报告/通知、税收和分类等。欧盟从2016年5月20日起全面实施新修订的《烟草产品指令》,严格限制电子烟的广告宣传。英国要求电子烟有健康警语。

美国(非《公约》缔约方)食品药品管理局(FDA)于2016年5月,首次将电子烟和雪茄纳入传统烟草制品的监管范畴。8月8日起实行新规,对所有烟草制品实施监管,具体包括电子烟、烟油、烟斗、水烟、雪茄及其他新型烟草制品。要求这些产品出售时必须验证客户的身份,禁止销售给18岁以下的未成年人。FDA还对尚未上市的烟草产品进行审查,以防误导性的声明。

延伸阅读

全球控烟履约趋势分析

总体而言,伴随《公约》相关实施指南和政策建议的陆续通过,以及《议定书》的即将生效,《公约》的影响力日益深远。一方面,《公约》秘书处积极推动各国颁布实施更加严厉,甚至超越《公约》规定的控烟法律法规,并在这些政策的制定实施过程中,以《公约》第5.3条为由,防止政策受相关产业的商业和其他既得利益的影响。与此同时,与烟草控制相关的国际和缔约方国内各类诉讼日渐增多,呈现多元化的趋势。另一方面,随着传统卷烟的生产、销售和使用空间被持续压缩,传统卷烟生产企业纷纷加大力度转型新型烟草制品的研发与销售。

控烟措施愈发严厉。各缔约方控烟履约工作逐步向纵深发展,彼此之间的交流日益密切,新的控烟法律或措施更加广泛,监管更加严厉。在《公约》大框架已经相对成熟的背景下,对《公约》重点条款的实施和研究从面向点转移,日趋细化,有些措施已超出《公约》明确规定的责任和义务,并试图从实施指南等不具有法律约束力的指导性文件中寻求更深层次的突破。如强制推动实行素包装政策和使用图形警语、禁止在销售点陈列烟草制品、将无烟环境法规延展至覆盖除室内空间之外的室外区域等等。

法律纠纷日益多元。随着全球控烟理念、监管措施向更多领域延伸,对各缔约方政府部门、烟草生产企业、烟草制品经营者、消费者等提出更多约束性要求。《公约》与各缔约方的国内法律法规、其他国际规则之间的矛盾和冲突不断增多,控烟与烟草行业依法生产经营所导致的各缔约方国家内部涉烟类民事、行政、刑事诉讼等更加频繁,更加多样。

打击非法贸易持续加强。伴随着全球控烟履约的深入发展,合法烟草制品的生产、销售成本日益提升,促使非法烟草制品的消费需求急剧增加,非法贸易不断扩张。为进一步遏制烟草制品非法贸易对全球控烟履约工作的影响,督促各缔约方配合、参与、开展相关领域的研究以及尽早批准《议定书》成为世卫组织的工作重点。与此同时,各缔约方也持续加强了对烟草制品非法贸易的打击力度。

对新型烟草制品的监管日益重视。世卫组织和各缔约方已经更加清晰地认识到新型烟草制品的蓬勃发展对当前控烟履约工作的冲击和影响,加强对新型烟草制品的研究和监管日益成为各缔约方关注的重点。

(作者单位:国家局办公室<外事司>、福建中烟、北京市局)

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编辑:李东军

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